北京市大兴区新凤河流域综合治理PPP项目
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星期四
2021年5月
文章来源： 清华PPP研究中心
作者：TUPPP
清控伟仕咨询
近日，绿色政府和社会资本合作（PPP）项目典型案例名单在国家发展改革委官网公示结束，16个典型案例正式入选。
此次典型案例征集评选是根据《国家发展改革委办公厅关于征集绿色政府和社会资本合作（PPP）项目典型案例的通知》（发改办投资﹝2020﹞812号）要求，经省级发展改革委审核推荐及社会公开征集，并委托清华大学PPP研究中心组织专家评审，形成了绿色政府和社会资本合作（PPP）项目典型案例名单。
案例
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北京市大兴区新凤河流域综合治理PPP项目
为加快大兴区“五位一体”建设，践行习近平“绿水青山就是金山银山”理论，显著的改善新凤河流域的生态环境，实现环境、经济及社会效益的有机结合，2017年3月，大兴区人民政府授权大兴区水务局实施“大兴区新凤河流域综合治理工程PPP项目”，并通过公开竞争选择北控水务集团作为本项目社会资本方承担项目的设计、投融资、建设、运营和维护工作。
项目概况
（1）项目基本情况
新凤河位于大兴区北部，属北运河水系，凉水河主要支流，是大兴区主要的防洪排水、风景观赏河道。新凤河流域面积166.4平方公里，流域内共有河渠23条，总长96.35公里，干流新凤河西起永定河灌渠，东与凉水河相接，全长30.1公里。作为北京市“三环水系绕京城”的“水三环”主要组成部分，新凤河是连通北京市南部地区黄村、亦庄和通州城市副中心的重要生态廊道。
图1-2 新凤河项目区位图
（2）治理思路
项目治理以习近平“山水林田湖草”生命共同体和“尊重自然、顺应自然、保护自然”等生态文明思想为指导。采用“水安全、水环境、水资源、水生态、水管理”的“五位一体”系统设计原则，按照“防洪达标→削减污染→提升水质→修复生态”的治理路径，制定了以总控模型为核心的流域系统治理方案，通过总控模型优化设计方案、指导工程建设时序和项目长效运维，实现生态系统质量的整体改善，最终实现“水清岸绿、鱼翔浅底”的治水目标。
（3）建设内容
新凤河项目是典型的以流域为治理单元、以水质达标为绩效考核、以再生水补水为主的北方缺水型城市水环境综合治理项目，包含生态廊道工程、水环境治理工程、河道清淤工程及生态修复工程四个子项工程，主要建设内容有：
1）水安全：对新凤河5条主要支流按照20年一遇防洪标准进行河道治理，总长26.23km。
2）水环境：新建污水管网22公里，截污2.8万吨/天；污水处理站3座，总规模6800吨/天；河道清淤54公里；建设初雨调蓄池2座、河口湿地78公顷，收集和处理面源污染11万方。修复植物缓冲带116.89公顷，新建环保再生透水健康步道24公里，亲水平台14处。
3）水资源：新建再生水管线22公里，引调再生水12.7万立方米/天，补给新凤河干流及主要支流。
4）水生态：新增水生植物23种，水生植物恢复面积30.4公顷；新增蓄水堰5座，河道水质原位净化渗滤坝11座，鱼巢栖息地400米，恢复深潭-浅滩栖息地10余处，生态岛2座。
5）水管理：新建水文水质站10座、雨情站3座、视频监控设备243个，入河排水口监测设备34套，开发以“水环境模型”和“大数据专家库”为双核心的智慧水务系统1套。
项目运作模式
（1）交易模式
在大兴区政府授权下，大兴区水务局作为实施机构采用DBFOT运作模式实施本PPP项目，即选择社会资本与区政府指定的政府出资人代表成立项目公司，区水务局授予项目公司特许经营权由其负责本项目的设计、建设、投融资、运营和维护，经营期满，项目设施无偿移交政府方。本项目交易结构图如下：
图2-1 交易结构图
实施模式说明如下：
1）大兴区政府授权大兴区水务局作为本项目的实施机构，并指定大兴区物资集团有限公司作为政府出资人代表，通过法定程序选择境内有经验、有实力的社会资本方。
2）大兴区物资集团有限公司与中标的社会资本（北控水务）签署《合资经营合同》，在大兴区成立项目公司（北京北控兴凤水环境治理有限公司），在项目公司中，大兴区物资集团占1%股份，北控水务占99%股份。
3）区水务局与项目公司签订《PPP项目合同》，授予项目公司特许经营期内的特许经营权，项目公司自行承担责任、风险和费用，并负责设计、投资、融资、建设、运营维护本项目，特许经营期满，项目设施无偿移交政府方。
4）项目公司根据《PPP项目合同》的规定提供新凤河流域综合治理服务，并通过政府购买服务费收回投资，并获取合理回报。
5）特许经营期届满时，项目公司将本项目所有设施无偿、完好地移交给区水务局或其指定机构。
（2）回报机制
项目合作期20年，鉴于本项目的非经营性属性，本项目回报机制为基于绩效评价的政府付费方式。付费来源包括由基于工程可用性评价的可用性服务费和基于项目运营维护的运维绩效服务费两部分构成。可用性服务费以竣工决算审计报告投资为基数，核减政府补贴资金后按照中长期商业贷款基准利率计算并在运营期按照实际运维绩效考核结果每年等额支付。运维绩效服务费以项目公司运维服务方案为基础，按照运维绩效服务费基数和项目实际运维绩效考核结果按季度进行支付。
项目贡献
通过三年治理，新凤河流域治理成效明显，贡献了巨大的环境、生态和社会价值：
1）全流域黑臭水体已消除。
2）水环境质量大幅提升。2019年新凤河出境断面烧饼庄闸主要水质指标COD、NH3-N、TP年平均值相比2016年分别下降了48.75%、92.61%和85.68%，流域水环境质量从治理前的劣Ⅴ类提升到了地表水Ⅳ类。
3）水生态恢复效果显著。新凤河流域水生植物约26种，其中人工栽植20种，自然生长约6种，总的水生植物覆盖度约40%；鱼类约10种，鱼类主要有鲫鱼、草鱼、鲢鱼、黄黝鱼等；大型底栖动物恢复良好，鸟类种类和数量逐渐增多，水生态系统生物多样性明显提高。现阶段新凤河水生态健康综合指数为88.5，相比治理前提升了330%。
4）社会效益彰显。新凤河、老凤河、安南湿地和新西凤湿地公园等工程完成后正式对市民开放，成为市民休闲、游憩、健身的打卡景点，两岸土地价值提升，充分彰显了水环境治理项目的社会效益。
项目亮点和示范价值
本项目作为北京市水环境治理领域重要PPP项目，也是大兴区首个全流域水环境综合治理PPP项目，通过积极引入专业化的社会资本参与大兴区水环境建设，采用可持续发展的绿色创新PPP模式，运用绿色先进技术和设计理念，极大提高水环境综合治理的效果和效率，有效改善了北京市和大兴区的生态文明和环境保护建设效果，取得了较好的的生态效益、经济效益和社会效益，具有较高的示范价值。
（1）采用可持续发展的绿色创新模式
项目采用政府与社会资本合作（PPP）模式：
1）通过引入社会资本投资建设，有利于平滑政府财政支付资金压力、突破短期财政支付能力限制、加快市政基础设施建设，实现政府财政预算与基础设施建设需求的可持续平衡。
2）通过引入选择专业化的社会资本，改变传统模式下投资、设计、建设、运营主体分离的局面，由社会资本统筹考虑项目的资金筹措、设计方案、建设管理和运营维护，从项目全生命周期维度实现了政府监管与项目管理的统一，同时切实降低项目全生命周期的成本，实现项目的可持续发展。
3）通过建立和落实基于项目绩效的考核付费机制，切实保障公共产品和服务质量得到改善，提高项目管理效率和整体服务水平，实现项目产出的可持续。
4）实现了市发改委和市区财政补贴资金与社会资本的有机结合，充分发挥了政府投入的撬动和放大效应，进一步优化了项目的资金成本，实现了政府社会资本的合作共赢和资金的可持续使用。
（2）运用绿色先进技术和设计理念
新凤河项目从规划开始，树立并贯彻全生命周期污染减排、生态友好型施工工法应用、生态系统涵养与恢复、长效管控，亲水空间营造和环保教育融入的技术理念。
1）基于目标水质的技术与工程体系全生命周期科学优化决策
依托卫星遥感、无人机、地面监测的空天地一体化监测体系获取的数据为基础，对流域水环境问题进行全面、系统、定量的识别分析。采用多模型耦合分析方法，从全生命周期视角，对治理方案及建设、运维进行高效、定量、智能、动态分析辅助决策，依托企业专家库、技术库等智库资源，进行治理技术与工程体系科学优化决策和辅助设计，确保全程目标可达。
通过实测与模型分析，系统研究北方再生水补水河流水质时空分布和变化规律以及再生水补水与水生生物类群栖息及生存规律的关系，提出适合新凤河的优势水生植物和水生动物类群，并结合微生态调控技术，构建以本地优势物种为核心的生态系统，强化河道自净作用，确保全流域水质提升和断面水质达标。
2）构建灰绿结合雨水净化系统，创新引领“海绵河流”建设模式
在基本解决点源和内源污染基础上，结合新凤河特点和生态河流治理模式，因地制宜的创新构建“灰色调蓄+绿色净化”相结合的雨水径流污染削减系统，“变害为利”，重新构建雨水资源回补河流通道。工程新建初雨调蓄池2座，有效收集调蓄控制162公顷城市区域初期雨水径流；新建河口湿地78公顷，服务收集和净化29.6平方公里的支流面源污染控制。通过水利设施、再生水泵站、初雨调蓄池、河口湿地等之间的联调，有效调控净化雨水径流，将雨水径流从“污染源”变为“补给水源”，变害为利，重新恢复河流自然补给模式。
3）建筑垃圾循环利用开启生态治河新范式
聚焦“环保、生态、活力”，广泛运用红机砖道路、透水铺装、微晶石等新型材料，翻新公园硬质铺装，部分区域铺装采用红基砖环保材料，体现了项目环保、生态可持续的特点。尤其结合大兴国际机场的建设，将房屋拆除过程中形成的大量建筑垃圾回收循环利用，利用废旧红砖用建设健康步道和广场，其它可再生材料用作道路基层、垫层和面层，新凤河共回用废旧红砖铺设步道和广场5750m2，废旧红砖39.6万块，再生级配碎石32744m2，建筑垃圾再生的路缘石4400米，累计消纳建筑垃圾3690方。开创了生态治河与资源回收利用相结合的新范式。
安南湿地主题公园
4）基于水生态系统修复的再生水水源性北方河流生态复兴
新凤河水生态修复从自然生态系统演替规律出发，在通过各类工程措施提升河道水质基础上，按照“自然恢复为主，人为适度干预”的修复思路，以提升河流生态系统自净能力和抗干扰能力为原则，恢复植被缓冲带116.9公顷，新增水生植物面积30.4公顷，重点恢复以香蒲、千屈菜、黄菖蒲、苦草、竹叶眼子菜为代表的的25种本地水生植物24.7万m2，重建深潭-浅滩栖息地10余处、新增鱼巢栖息地400米、溢流堰5座、渗滤坝11座，营造了“水-岸-陆”丰富多样的生境系统，逐步恢复河道生态系统健康，提升水体自净能力和生物多样性，初步实现新凤河生态复兴。
为保护湿地生态系统的自然恢复，公园前置塘、潜流湿地区实行半封闭式管理，表流湿地岛屿实行全封闭式管理，最大程度减少人对自然的干扰。
河道生物多样性
5）感知现在、预知未来，新凤河多维度智慧管控系统
历经3年的前期现场调研、资料整理、工程设计和建设，搭建了以总控模型和大数据专家库为核心的新凤河智慧水务平台，从水安全、水环境、水资源、水生态及水管理等5个维度为项目长效运维提供技术保障。可及时、准确为项目运维提供实时状态感知和风险预警、预报，帮助管理者制定、决策实施河道防汛安全、水污染防治、水资源节约、生态恢复等管理保障。系统对新凤河全流域水生态系统进行全面监控，定期调查和评价区域植物、水生动物、鸟类等生态环境质量，为水生态系统运行维护管理提供决策支持。
6）多样化亲水活动空间打造京南百姓幸福河
新凤河秉承“以人为本”的设计理念，新建市民休憩廊亭8座，健康步道24公里，亲水平台14处，汀步7座。新凤河城市段实现了“有河有水，可亲可憩”；为满足市民傍晚休闲、漫步需求，新凤河城市段实现了无死角亮化，以保障居民安全。
滨河公园
7）湿地环保主题教育
项目努力把安南湿地打造成为一个人人参与、人人都能够从我做起的环保主题公园，通过社区参与、教育和培训以及社会企业在运营方面的参与，公园为人们提供了一种途径，让大家参与到经济、社会和环境可持续性发展中来。
a.倡导清洁能源利用：亮化上均采用太阳能景观灯为主要照明设施
b.设计阶段场地记忆的保留：在安南湿地环保主题公园的方案设计阶段最大程度的保留以及利用了场地原有的树木，将其融合进湿地景观中，与过去建立联系，保留了场地记忆。
c.营造生态栖息地：为保护湿地生态系统的自然恢复，公园前置塘、潜流湿地区实行半封闭式管理，表流湿地岛屿实行全封闭式管理，最大程度减少人对自然的干扰，从而增加生态多样性，提升生态物种弹性，提高其长期存活的能力。
d.科普导视与环保课程：为让更多的人树立保护环境的意识，公园沿游园路线设置了多种形式的环保科普知识宣传和互动设施，开发了针对大人和儿童丰富的环保教育课程，设计了为周边社区参观苗圃、体验自然、举办活动、植物栽培和旧物交换的场所，设计了安南湿地环保主题公园LOGO、公园宣传和浏览手册，开发了环保帆布袋、T恤衫、水杯、小盆栽、U盘等环保文化纪念品，希望通过公众的参与，传递环境保护的意识，“让我们爱上地球”！
环保教育体验课程
安南湿地
编辑：小颖 审核：摅羽